为十五个行政区，称十五道；在接近少数民族的边境地区，主要在北方，设置了十个藩镇，任命了九位节度使、一位经略使，简称“九节度一经略”。唐代宗时，一位经略使也升格为节度使，合称“十节度”。
藩镇问题的要害，是朝廷赋予他们的权力过大。每一位藩镇节度使都掌管几个州甚至十几个州的军事、政治、经济、人事大权，“户版不籍于天府，赋税不入于朝廷”。节度使职位，父死子继，或由部将承袭，或由士卒“自择将帅”，号为“留后”，强迫朝廷颁发正式节度使委任状，予以承认，变为合法。每个节度使都把各自的藩镇搞成一个独立王国，形成了事实上的藩镇割据。